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最高审计机关国际审计指南(ISSAI 5240)

2015/8/19

原标题为:最高审计机关国际准则专项审计指南(ISSAI 5240)——《公私合作伙伴关系(PPP)风险审计最佳实务指南》

一、引言

(一)各国政府越来越多地与私营部门合作,目的是为本国公民提供服务。这出于多种原因。在某些情况下,私营部门可能比公共部门更有效率,能够以较低的成本提供同质的服务。或者说,通过创新技术使用和更加关注顾客需求而提高服务的质量。政府也可能正在基础设施方面进行大量投资,并且指望私营部门来承担这项投资的资金成本。在服务需求不确定的情况下,政府希望与私营部门建立公私合作伙伴关系(Public Private Partnership,以下简称PPP)来分担风险。此外,PPP可以成为经济结构调整计划的一部分,用来鼓励私营企业的发展以及为高失业地区提供就业岗位。PPP还可以通过更加有效地使用国有资产(如知识产权和房产)来提高国民收入。

(二)公共部门和私营部门之间的合作可以采取多种形式,如图表1所示。PPP不等于私有化,最高审计机关对其构成要素有各种不同的观点。在许多国家,这些伙伴关系协议最近才发展起来。图表2显示了各种不同“PPP”定义的共同要素。

图表1:PPP的不同类型

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图表2:公私合作伙伴关系(PPP)的范围

QQ图片20150819123708

(三)上述各种PPP类型的共同特点是政府将提供服务的日常控制权授予私营部门企业。这种授权会给服务质量和政府投资带来风险。如果不能有效管理,这些风险可能超过私营部门参与所带来的利益。

(四)最高审计机关在审查PPP风险管理有效性方面发挥着重要作用。最高审计机关向议会提交的报告可以让公众了解他们获得的服务情况,并推广最佳实务。然而,最高审计机关在审计新型合作伙伴关系时自身也会面临风险,即缺乏所需的专业技能。此外,最高审计机关的审查可能会抑制有关部门认真思考所冒的风险。

(五)为了促进公共部门和私营部门之间更好地互动发展,世界审计组织成立了一个私有化审计工作小组。该工作小组由来自39个国家的最高审计机关代表组成,包括阿尔巴尼亚、埃及、巴拉圭、安提瓜、巴布达、萨尔瓦多、秘鲁、阿根廷、爱沙尼亚、波兰、澳大利亚德国、罗马尼亚、奥地利、匈牙利、俄罗斯联邦、巴哈马、印度、沙特阿拉伯、孟加拉国以色列、斯洛伐克、巴西、拉脱维亚、斯洛文尼亚、保加利亚、立陶宛、土耳其、智利、新西兰、英国(主席)、捷克共和国、挪威、乌拉圭、丹麦、阿曼、也门、厄瓜多尔、巴布亚新几内亚、赞比亚。

(六)该工作小组有权审查私有化对公共部门审计和问责所带来的影响。自1993年以来,工作小组制订了以下三套指南来解决私有化进程中的主要问题:

1.《私有化审计最佳实务指南》(1998年第十六届世界审计组织大会通过)

2.《经济管制审计最佳实务指南》(2001年第十七届世界审计组织大会通过)

3.《公私融资特许权审计最佳实务指南》(2001年第十七届世界审计组织大会通过)

(七)上述指南主要集中在审查政府交易的方法方面,例如私有化、管制等政府活动。第十七届世界审计组织大会要求工作小组考虑是否针对新型合作伙伴关系制定进一步的指南会更好,包括政府在私营企业中持有少数股份时出现的问题。因此,工作小组编制了这一指南,该指南并非设置审计方法,而是侧重于这种新型合作伙伴关系给政府和最高审计机关带来的内在风险。不承担风险,政府可能无法获得在公共服务方面的利益。然而,最高审计机关在保证政府部门充分考虑这些风险中发挥着重要的作用。因此,本指南采取切实可行的方法,阐述如何进行风险管理,并从小组成员的实务经验中得出例证。最高审计机关鼓励与被审计单位分享这些指南,以促进风险的联合管理。

(八)政府面临的主要风险包括:

1.明确合作的主要目标;

2.商定恰当的合作方式;

3.保护政府作为小股东的利益;

4.监督政府在合作中的利益;

5.在遇到问题时政府所面临的风险。

(九)最高审计机关面临的主要风险:

6.审计的过程和结果;

7.识别有价值的经验教训;

8.后续跟踪。

(十)以下内容设置了每个类别的子风险,并对如何进行风险管理提出建议。风险是按照时间排序的,从政府确定需要一个合作伙伴开始,到最终选择一个项目运营的合作伙伴为止。其中第7种风险是专门针对选择合作伙伴时潜在的腐败情况的。尽管如此,最高审计机关对整个合作关系存续期间的腐败和洗钱可能性应始终保持高度警惕。

(十一)在审计PPP如何进行风险管理和确保其具有完善健全的风险管理程序时,最高审计机关应参考目前风险管理的良好做法,并评估这些做法是否在有关机构的公司治理框架中作出了规定。PPP中引入健全的公共部门内部控制将有助于形成保护公共资源和实现体制目标的合理信心。这种控制也有助于创造更好的外部控制条件,主要包括以下内容:

1.良好的信息和沟通系统;

2.遵守特定法律和技术规则(如会计预算、数据处理、公共债务、人力资源和资产管理等方面);

3.识别、评估、分析和处理业务风险的机制;

4.环境影响评估;

5.评估管理流程以及财务经营活动的审计测试;

6.管理业绩指标均符合组织的使命、愿景和目标。

二、主要风险及其管理措施

(一)政府面临的主要风险

1.明确合作的主要目标;

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2.商定恰当的合作方式;

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3.保护政府作为小股东的利益;

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4.监督政府在合作中的利益;

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5.遇到问题时政府所面临的风险;

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(二)最高审计机关面临的主要风险

 6.审计的过程和结果;

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7.识别有价值的经验教训;

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8.后续跟踪。

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资料来源:http://www.issai.org

[1]译者注:金股(Golden shares)是政府在一些上市公司拥有具有决定性的少数股份,是指在完全私有化或部分私有化的公司中为政府提供的特别权力和否决权而设立的一种机制,旨在保证政府对公司的影响力,确保政府可以以国家安全或公共政策的理由防止私有化的公司被敌对势力收购。

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